la préférence communale

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Sans doute l’hospitalité est-elle aussi une question d’échelle, et spécialement une question locale. Le cadre législatif français récent, entre lois de décentralisation et réforme du droit des étrangers, invite ainsi à poser le problème au niveau de la commune. Comment la volonté d’accueil peut-elle s’y négocier et s’y distribuer, dans un contexte de renforcement du pouvoir des maires et des mécanismes de sélection ? Panorama de l’hospitalité communale et de ses rouages.

En quoi une ville peut-elle être hospitalière ? Quels sont les critères de l’hospitalité locale ? C’est pour aborder cette question complexe que des chercheurs de différents champs (sociologues, historiens, urbanistes, etc.) ont dégagé quelques pistes de réponses en 2004 dans un ouvrage édité par la Maison des sciences de l’homme [1]. À partir des analyses menées sur différents sites (Perpignan, Nantes, Nanterre, Lyon, notamment) il s’agissait in fine de définir des indicateurs communs de l’hospitalité et l’influence que l’environnement historique et géographique local peut avoir sur ces définitions. Sans qu’il soit lieu de revenir sur ces analyses, les trois dernières années, tant par le renforcement des lois de décentralisation que par le durcissement des lois sur l’immigration, n’ont fait qu’actualiser la pertinence de la réflexion sur cette notion d’hospitalité communale.

On pourrait pour simplifier définir l’hospitalité d’une collectivité comme sa volonté et sa capacité à accueillir l’étranger, et ce de manière désintéressée, non conditionnée et illimitée, en suivant la remarque de Jacques Derrida lorsqu’il avance « l’hospitalité est infinie ou elle n’est pas ; elle est accordée à l’accueil de l’idée d’infini, donc de l’inconditionnel [2] ». Par son type d’urbanisme, par sa politique du logement et des droits sociaux, par ses règles de passage et d’installation, la commune peut se rendre plus ou moins accueillante — comment le fait-elle, et le fait-elle ?

Comment définir par ailleurs l’hôte bénéficiaire de cette hospitalité locale ? S’il est certes intéressant de revenir sur l’accueil du non-national sur l’espace communal, il l’est tout autant d’étendre la définition de l’étranger au nomade ainsi qu’à l’extra-municipal. Car, somme toute, l’étranger au sens municipal n’est pas toujours celui que le sens commun entend. Celui qui vient d’ailleurs n’est pas en effet nécessairement dépourvu de la nationalité française.

Si, jadis, l’entrée de la ville était marquée par une porte, ce sont aujourd’hui de nombreux règles et instruments, certes moins visibles mais tout aussi efficaces, qui permettent à la commune de régir l’entrée et l’installation sur son sol. Pis, ces mécaniques renversent les schémas démocratiques traditionnels. Alors que traditionnellement ce sont les habitants qui choisissent leurs élus, de multiples mécanismes permettent aux édiles locaux de sélectionner leurs ressortissants.

la sélection des populations par la loi

La volonté municipale de contrôler les entrées et installations pourrait facilement être illustrée par le nombre élevé de refus municipaux de mettre en œuvre les aires d’accueil des gens du voyage pourtant obligatoires. De loi en loi — la dernière étant celle relative à la prévention de la délinquance — les députés-maires accroissent les sanctions à l’encontre des voyageurs installés hors de terrains spécialement affectés, et ce quand bien même ces terrains n’existent pas. Elle se manifeste aussi dans les résistances locales à la loi fixant l’exigence de construction de 20% de logements sociaux (loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains). Là encore, avec beaucoup d’ingéniosité, de nombreuses dérogations sont posées, réduisant de plus en plus le texte à une coquille vide.

À côté de telles pratiques illégales, la volonté de contrôle des villes a magistralement trouvé écho, par ailleurs, dans au moins trois lois ces dernières années. D’abord dans la loi Sarkozy de novembre 2003 portant réforme du droit des étrangers, qui renforce le pouvoir des maires en matière d’attestation d’accueil et de regroupement familial. Par divers moyens, qui vont de la vérification au domicile du demandeur jusqu’au pouvoir dont il dispose désormais pour définir librement les conditions d’hébergement, le maire peut déterminer qui peut ou ne peut pas rentrer sur sa commune, que ce soit pour une visite de moins de trois mois (attestation d’accueil) ou pour une installation (regroupement familial). Sans craindre le paradoxe, la loi pose donc l’exigence d’un accueil municipal qui conditionnera l’accueil national. En amont, d’autre part, les mêmes textes tendent à dissuader l’accueil par un particulier qui voudrait solliciter un certificat d’hébergement en mairie : demande payante, visite domiciliaire, fichage informatique, ou encore engagement financier à prendre en charge les dépenses de l’hôte. Plus récemment, un arrêté du 30 juillet 2006 créant le fichier ELOI [3] a ouvert la possibilité de ficher non seulement les étrangers en situation irrégulière, mais aussi les personnes qui les hébergent lorsqu’ils se voient assignés à résidence, et celles qui leur rendent visite quand ils sont placés en rétention administrative. Enfin, troisième forme de réponse législative à la préoccupation des villes, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales peut tout autant marquer cette volonté d’encadrer l’accueil : si jusqu’alors le préfet conservait sur le parc de logements sociaux communal un contingent d’attribution qu’il destinait aux personnes défavorisées, la loi précitée lui permet de déléguer par convention aux maires l’attribution de ces logements. Il faut rappeler que le législateur agissait ici sous la forte pression d’élus locaux regrettant que le préfet puisse leur imposer des habitants sans qu’ils aient leur mot à dire sur leurs profil et identité. Inutile de dire que très vite les maires ont sollicité des préfets cette délégation leur permettant désormais de maîtriser 100% des attributions de logements sociaux. À l’occasion de chacun des débats parlementaires les associations représentatives des maires de France avaient fait connaître leur volonté de maîtriser les politiques de peuplement en évitant que l’État ne vienne par ses décisions émietter les équilibres locaux, qualifiés du terme générique et fourre-tout de « mixité sociale ».

l’hospitalité coupable

L’éventuelle volonté locale de faire acte d’hospitalité malgré un cadre légal qui la rend difficile doit souvent en revanche affronter diverses oppositions. D’abord celle de l’État. Un exemple peut être tiré de l’aventure d’un groupe de Rroms installé à Achères, dans les Yvelines (78). Présent depuis des années sur cette commune, ce groupe avait réussi à s’intégrer localement malgré quelques résistances initiales. Un accompagnement social et administratif par diverses associations, des aides matérielles (de la dératisation à la collecte des ordures ménagères ou l’obtention de bouteilles de gaz afin d’assurer le chauffage), mais aussi le soutien politique des élus en vue du relogement des familles concernées faisaient de ce lieu un espace d’hospitalité rare. L’évacuation violente du 6 mars 2003 [4] n’illustrait pas seulement la volonté du ministère de l’Intérieur de détruire un campement de tsiganes parmi d’autres, elle entendait empêcher l’émergence de tels espaces de solidarité. Significativement, cette première évacuation fut suivie d’une autre en juin 2003 à Lieusaint (77), campement aussi caractérisé par un accueil réel.

Par ailleurs, si des élus décidaient par un souci d’hospitalité d’être accueillants, encore devraient-ils, dans bien des cas, affronter l’ire de populations locales souvent imprégnées de ce que la sociologie américaine appelle le phénomène Nimby (Not In My Backyard : Pas Dans Mon Jardin) — terme qui qualifie non seulement des discours et des pratiques d’opposition à l’implantation d’équipements mais aussi le refus des populations à qui ils sont destinés. Structure pour handicapés ou pour toxicomanes, centre d’accueil pour demandeurs d’asile, ou plus récemment centre éducatif fermé pour mineurs délinquants sont autant d’épouvantails suscitant l’opposition de populations riveraines à coup de pétitions et autres publications.

Il n’est dès lors pas étonnant que les communes mettent en œuvre tout un arsenal pour contrôler les entrées sur leur sol : droit de préemption ici, expulsion là, ou plus généralement restriction des droits d’installation par une limitation des droits sociaux afférents.

la sélection par les règles locales

Autre forme d’entorse à l’hospitalité, de très nombreuses communes ont instauré des critères d’ancienneté de résidence pour pouvoir ouvrir les droits mis à disposition par la collectivité. Selon les communes, il faudra ainsi un, deux, trois ou quatre ans de présence continue sur le territoire communal pour être considéré comme un ressortissant local aux pleins droits. Curieusement par ailleurs, dans une même commune, les critères d’ancienneté pourront varier d’un service municipal à l’autre, selon qu’il s’agit du droit de vote, de postuler à une place en crèche, à un logement, ou à des aides facultatives [5]. L’appartenance à la commune se fait donc de manière graduée, les droits s’étoffant au cours du temps. Dans l’attente le nouvel habitant progresse péniblement dans un sas : pas encore réel ressortissant de sa nouvelle commune sans pour autant relever d’une autre qu’il aura quitté.

S’il fallait schématiser on pourrait poser comme règle générale que plus une commune ouvre de droits plus elle est exigeante quant à la définition de l’appartenance communale. Dans l’étude que nous avons menée sur les Hauts-de-Seine on a ainsi pu constater que les communes les plus souples sur l’ancienneté pour postuler à un logement social sont celles qui ont le parc social le plus limité. De la même manière c’est parce qu’elle a une politique sociale d’aides facultatives ambitieuses que la ville de Paris a modifié en 2005 son règlement afin de prévoir trois ans de résidence sur la commune pour bénéficier de ces droits. Ces différentes règles posant un critère d’ancienneté ont d’ailleurs toujours été validées par les juridictions administratives [6], qui considèrent que le principe d’égalité n’existe qu’à situation égale. La résidence en dehors de la commune étant considérée comme une différence de situation, elle justifie une différence de traitement. Qu’il s’agisse d’accéder ou non à des droits ou de bénéficier de tarifs préférentiels mis en œuvre par les services publics locaux (du stationnement au logement en passant par les équipements socioculturels), une commune, par conséquent, peut mettre en œuvre des règles différentes selon la résidence du demandeur. Tout un arsenal de règles et de contrôles découle ensuite de l’élaboration de ces différences de traitement. Des efforts vont ainsi être déployés pour résorber les logements insalubres, hôtels meublés, hébergements, squats et autres « dents creuses » municipales, interstices dans lesquels pourraient s’engouffrer ceux qui, réels ou fabulés, pratiquent le « nomadisme » des droits sociaux de part et d’autre d’une frontière communale [7].

On comprend du coup pourquoi les communes ont très largement boycotté le décret de décembre 2000 supprimant les justificatifs de domicile au profit de l’attestation sur l’honneur [8] : la suppression du justificatif de domicile, matérialisation du lien d’appartenance, ôte aux communes un instrument de contrôle dont elles ont un usage bien établi. Ce n’est qu’au prix d’un renforcement de l’intercommunalité que ce type de mesure aurait pu être couronné d’effets. Dans le cas contraire, les différences de droits ouverts entre deux territoires qui se jouxtent induisent des craintes de déplacements d’un territoire à l’autre et donc des contrôles stricts [9].

Enfin, de telles règles d’ancienneté de résidence ont des incidences sur les possibilités de domiciliations communales. Dans les textes, la commune a pour mission de domicilier les sans domiciles afin qu’ils puissent exercer leurs droits civiques ou sociaux : selon la loi du 27 juillet 1999 et une circulaire du 5 juillet 2000, « les centres communaux et intercommunaux d’action sociale [CCAS] sont tenus de recevoir et de traiter les déclarations d’élection de domicile des personnes sans domicile fixe qui demandent à bénéficier de la Couverture Maladie Universelle ou de l’Aide Médicale de l’État ».Dans la réalité, rares sont pourtant les communes qui acceptent les domiciliations aux CCAS, souvent par peur de créer un précédent et d’ouvrir un droit qui en entraînerait d’autres. Si le Code civil a toujours distingué le domicile (rattachement administratif) de la résidence (lieu de vie effectif de la personne), les communes craignent que les domiciliés puissent se prévaloir de ce lien avec elles pour solliciter des droits divers. La décentralisation et la territorialisation des droits qu’elle a induite ont ainsi participé à séparer deux catégories de personnes apparemment bien distinctes : le ressortissant communal et l’extra-territorial. Les unes ayant des droits, les autres en étant dépourvus.

les figures de l’extra-territorial

Dans la réalité, l’identification de ces deux catégories est pourtant chose beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît. Nous avions choisi pour l’illustrer d’étudier la ville de Nanterre, commune pourvue d’une réelle politique sociale et de logement, qui revendique fièrement son hospitalité historique. Que constate-t-on ? Des milliers de personnes vivent sur Nanterre, pour certaines depuis des années, sans être considérées comme nanterriennes, et donc sans pouvoir prétendre aux droits offerts par la ville. C’est le cas des étudiants de la cité universitaire, des résidents du célèbre CHRS (« la maison de Nanterre »), des résidents des foyers de migrants, des détenus de la prison ou encore des gens du voyage. Tous pourvus d’une résidence, et pas seulement d’un domicile sur la ville, payant des impôts pour certains (foyers), y travaillant pour d’autres (résidents du CHRS), ils restent malgré le temps qui passe extra-territoriaux. Non-Nanterriens certes, mais non plus résidents d’une autre commune, surtout lorsque leurs documents d’identité précisent que leur adresse est à Nanterre. Derrière ce déni de reconnaissance se joue le refus municipal de légitimer de quelque manière que ce soit des établissements dont l’installation s’est imposée à la ville sans qu’elle ait pu en décider. Au total près de 4000 personnes vivant à Nanterre ne sont donc pas nanterriennes... sauf lorsque la commune fait calculer la dotation globale de fonctionnement que l’État lui verse chaque année.

la construction d’un entre-soi

Dans le même temps que les communes se ferment sur elles-mêmes, contrôlent et dénombrent, elles tendent à construire une identité locale protéiforme et fédératrice. Divers instruments de communication sont ainsi en permanence mis en œuvre pour valoriser l’histoire de la ville, ses valeurs, ses héros ou ses références culturelles. En lisant un journal municipal d’informations tout semble se passer comme si la ville vivait en autarcie : il n’est que très rarement fait référence aux villes voisines, et plus généralement à l’environnement local. La construction de cet entre-soi peut être illustrée par ce qui est certainement la plus fidèle représentation de l’hospitalité communale : la cérémonie d’accueil des nouveaux habitants. Sans qu’aucun texte ne l’ait prévu, quasiment toutes les communes se prêtent à de telles cérémonies, largement mises en scène et diffusées dans la presse locale. Les heureux élus, qui sont souvent ceux qui ont réussi à passer tous les obstacles de la fermeture municipale, sont intronisés solennellement et reconnus par leurs pairs : ils sont dignes d’être d’ici. Par eux se joue l’image positive d’une ville accueillante et ouverte qui ne connaît que des arrivées. Évoquera-t-on un jour ceux qui quittent la ville ? les raisons de leur départ ?

L’État par ailleurs entérine ces désirs ambigus d’entre-soi. Récemment la loi Sarkozy du 24 juillet 2006 « relative à l’immigration et à l’intégration » a fait suite à la volonté des maires de pouvoir mettre en œuvre en mairie les cérémonies d’accueil des nouveaux Français jusqu’alors organisées en préfecture. Faut-il y voir une affirmation publique de l’hospitalité — nécessairement désintéressée — ou plus pragmatiquement l’occasion de prendre accroche avec de simples nouveaux électeurs ? Probablement les deux soucis se combinent-ils dans des équilibres propres à chaque commune.

Au final, la décentralisation et la territorialisation des droits ont eu pour effet le renforcement de frontières communales et d’une rhétorique de la préférence communale dont on connaît à une autre échelle les ressorts. Affirmation d’une identité, peur et rejet de l’autre se combinent sans que les garde-fous habituels — l’État ou le droit — soient ici d’une grande efficacité. L’échelon local, parce qu’il est l’échelon de la proximité, est aussi celui de la pression, de l’intimidation, mais aussi de la négociation ou même de la dérogation. Il n’est jamais celui du droit. Pis, en dérogeant aux règles locales qu’elle a posées — quand bien même elles sont illégales [10] —, et lorsqu’elle cède, sous le régime de la dérogation, à la pression de demandes particulières, plus d’une commune feint une hospitalité qui n’est qu’un juste retour au droit.

L’esprit d’hospitalité, « le plus beau et le plus désintéressé des sentiments humains [11] », peut-il survivre à son passage à la sphère publique ? En concurrence entre elles pour accueillir les populations structurantes, les implantations d’entreprises et les aides d’État, les communes se rejettent au contraire les populations défavorisées. On se renvoie les indésirables en craignant des installations non désirées et durables. Dans un tel cadre, et malgré les difficultés, le seul régulateur possible serait à l’évidence l’État. L’élaboration de normes contraignantes assurant des droits fondamentaux indépendamment d’une condition de résidence, ouvrant un droit d’installation à travers l’Hexagone aurait pu constituer un début de réponse. Dans les années 2000, les lois relatives aux gens du voyage (juillet 2000) ou de « Solidarité et Renouvellement Urbain » (novembre 2000) allaient globalement dans le sens d’une transformation de l’hospitalité en droit [12]. Aujourd’hui l’État, en déléguant partie de ses charges et de ses fonctions de contrôle aux maires, ne refuse pas seulement son rôle régulateur. Il consent au déplacement des procédures de tri et de définition de « l’étranger ».

Notes

[1Anne Gotman (dir.), Villes et hospitalité : Les municipalités et leurs « étrangers », Paris, Editions de la Maison des sciences de l’homme, 2004.

[2Voir Mohammed Seffahi et Michel Wieviorka (dir.), Manifeste pour l’hospitalité. Autour de Jacques Derrida, Grigny, coll. « Paroles d’aube », 1999.

[3Arrêté du 30/7/06 relatif à l’informatisation de la procédure d’éloignement par la création d’un traitement de données à caractère personnel au sein du ministère de l’Intérieur, contre lequel quatre associations (CIMADE, GISTI, LDH, IRIS) ont déposé une requête en annulation au Conseil d’État, voir www.gisti.org/doc/actions/2006/eloi/

[4Voir à ce propos le documentaire « Caravane 55 » d’Anna Pitoun et Valérie Mitteaux. Caravane Films 23, 2004.

[5On désigne ainsi les aides non prévues par la loi, dont le choix est laissé à la libre disposition des villes : aides aux jeunes, aux familles en difficulté, contribution au financement des transports, allocations aux personnes âgées, etc. Cf. Christophe Daadouch, « Comment peut être nanterrien ? » in A. Gotman (dir.), op.cit.

[6Le Conseil d’État, en particulier depuis un arrêt du 10 mai 1974, Arrêt Denoyez et Chorques.

[7En profitant au mieux des avantages offerts de part et d’autre. Les possibilités de cumuls d’aides sociales sont écartées par l’existence de fichiers départementaux. Si « nomadisme » il y a , il se joue donc très à la marge.

[8Le justificatif de domicile n’est plus exigible que dans six domaines : pour se faire établir une attestation d’accueil, une carte d’identité, un passeport, pour s’inscrire sur les listes électorales, inscrire un enfant à l’école (selon le principe de la carte scolaire) et se voir délivrer un livret de famille.

[9Cf. Christophe Daadouch, « La commune face à la disparition du justificatif de domicile », Les territoires de la politique de la ville et le droit. Revue française des affaires sociales, n° 3, juillet-septembre 2001.

[10De nombreuses communes posent un critère d’ancienneté sur la commune pour postuler au logement social, bien que ce critère soit contraire au Code de la construction. En dérogeant ensuite à cette règle illégale, elles s’ouvrent la possibilité de choisir ceux qu’elles désirent accueillir tout en donnant l’impression de faire acte d’hospitalité.

[11Charles Gaubert, « Étude sur l’esprit d’hospitalité », in Anne Gotman, Le sens de l’hospitalité, le lien social, PUF, 2003.

[12Pour suivre les termes de René Schérer, Séminaire Ville et hospitalité du 15 novembre 1995.