Vacarme 26 / cahier

cancun, un échec et après ?

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Nouveaux participants, nouveaux objets, nouvelles contestations : à Cancun, l’OMC a buté sur ses propres mutations. Sans qu’on puisse dire qui sort vraiment vainqueur, tant demeure ouverte la question de la régulation du commerce mondial.

En septembre dernier s’est tenue à Cancun une nouvelle conférence interministérielle de l’Organisation Mondiale du Commerce. Elle s’est soldée par un échec, c’est-à-dire que les pays représentés sont repartis sans avoir signé d’engagement collectif. Que s’est-il passé ? L’OMC a été mise en place le 1er janvier 1995 à la suite de la Conférence de Marrakech. Cette nouvelle institution internationale a pour fonction d’organiser les négociations entre tous les pays membres afin de réduire les entraves au commerce interna-tional. Jusque-là, les négociations internationales sur le commerce avaient lieu sous forme de « round », des cycles de négo-ciations de quelques mois à plusieurs années. Les premiers sont lancés à l’après-guerre : Annecy en 1949, Torquay en 1950-51, Genève en 1955-56. Le GATT (General agreement on tariffs and trade), signé en 1947 par 23 pays à Genève, inaugure cette course à la libéralisation des échanges internationaux. C’est un traité qui, d’une part, engage les pays signataires à consentir des concessions tarifaires et à appliquer aux autres la clause dite de la nation la plus favorisée (le tarif le plus faible accordé à un partenaire commercial doit être étendu à tous les signataires) ; et qui d’autre part institue un code de bonne conduite : les pays s’engagent à ne pas faire de discrimination entre produits importés et produits nationaux, à ne pas pratiquer de dumping (vente à perte pour conquérir des marchés extérieurs et évincer les concurrents), à réglementer les subventions et à ne pas restreindre quantitativement les importations, sauf exceptions.

La spécificité du GATT comme de l’OMC aujourd’hui est donc d’organiser une négociation multilatérale qui vise à se substituer aux accords bilatéraux en promouvant le degré le plus faible de protectionnisme. Le libre-échange, c’est-à-dire l’absence totale de barrières au commerce international — quelle que soit leur forme — constitue ainsi l’objectif visé. Au fondement de l’OMC comme des rounds passés, l’idée que le commerce international est une source remarquable de croissance assure la légitimité économique de telles négociations. Cette conception du commerce international remonte à Ricardo, qui prend position au début du XIXème siècle en Angleterre contre les lois qui limitent les importations de blé, les Corn Laws, au nom de l’avantage que tous les pays peuvent retirer du commerce international. En produisant une spécialisation de chaque pays selon son avantage propre, l’échange international permettrait à tous d’être gagnants : je peux avoir plus de produits en important ceux qui sont fabriqués moins cher à l’étranger et en ne produisant plus que ceux pour lesquels je suis compétitif. De fait, le commerce international étendrait le marché et soutiendrait donc la croissance économique.

La théorie néo-classique du XXème siècle reprend et développe cet argument. Dans les faits, cette approche du commerce international s’est imposée à l’après-guerre, d’abord parce que l’effondrement des échanges internationaux pendant les années 1930 est apparu rétrospectivement comme une cause de la grande crise, ensuite parce que la croissance du commerce international depuis 1945, bien supérieure à celle de la production, confirmerait son rôle moteur pour la croissance économique. D’aucuns, comme les économistes tiers-mondistes des années 1960 et 1970, ont beau souligner le caractère inégal de l’échange international entre pays industrialisés et pays en développement, l’ouverture vers l’extérieur se développe — surtout au Nord — grâce à l’abaissement des droits de douane organisé dans le cadre des rounds de négociations. C’est essentiellement alors le commerce de marchandises qui est visé.

La nouveauté des années 1990 est triple. D’une part, l’OMC s’est étendue à la quasi-totalité des pays de la planète jusqu’à la Chine (144 membres) et ses accords constituent aujourd’hui une règle presque générale des échanges internationaux et non plus de simples accords entre quelques pays industrialisés. D’autre part, les accords successifs du GATT ayant conduit à diviser par huit en moyenne les droits de douane sur les marchandises importées, l’objet même des négociations a changé : il ne s’agit plus seulement de réduire ce que l’on nomme les barrières tarifaires — droits de douane et autres limitations quantitatives aux importations — mais aussi toutes les formes de barrières — appelées non tarifaires : les réglementations nationales exigeant par exemple un produit national. Les sujets en débat sont pour certains d’un nouveau type : commerce de services, accord sur les droits de propriété intellectuelle qui touche au commerce, négociation sur les mesures sanitaires. L’ouverture de nouvelles négociations à Doha en décembre 2001 fait ainsi apparaître ce que l’on nomme les « sujets de régulation » ou « sujets de Singapour » : il s’agit de négocier dans le cadre de l’OMC la libéralisation des investissements, les règles de concurrence, la réduction des barrières non tarifaires et la transparence des marchés publics. Dès lors, l’enjeu des négociations n’est plus seulement de réduire les barrières au commerce mais aussi d’organiser celui-ci de façon multilatérale sous tous ses aspects. Enfin, sans doute corrolairement, des organisations non-gouvernementales commencent à revendiquer une autre organisation du commerce international, en critiquant le présupposé libéral selon lequel celui-ci bénéficierait à tous ceux qui y participent. L’échec du sommet de Seattle en décembre 1999 est l’acte fondateur de ce mouvement hétérogène.

À l’aune de ces nouveaux enjeux, la conférence de Cancun fait figure de test : la possibilité de trouver un accord à 144 est sujette à caution, les sujets à débattre révèlent l’étendue de ce que l’on considère comme relevant du commerce — les produits agricoles, mais surtout les services comme la banque, l’assurance mais aussi la santé ou l’éducation, les médicaments, les investissements, l’organisation des marchés publics, etc.—, tandis que les ONG occupent le terrain de la contestation et en appellent pour certaines à un moratoire sur la libéralisation des échanges internationaux. Or, ce sont essentiellement les deux premières difficultés qui ont conduit à l’échec de Cancun. La création, juste avant la conférence, du groupe dit des 21 (gros exportateurs agricoles dont le Brésil, la Chine, l’Inde) témoigne d’une nouvelle stratégie d’alliance pour faire pression sur les États-Unis et l’Union Européenne qui, tout en promouvant le libre-échange, ne l’appliquent guère en matière agricole. Cette alliance rejointe par de nombreux pays, notamment africains, au cours de la conférence (on a pu parler du groupe des 90) met en balance l’ouverture substantielle des marchés agricoles américain et européen avec l’ouverture de négociations sur les « sujets de Singapour ». Mais les États-Unis comme l’Union Européenne se font fort de souligner la faiblesse d’un tel lobby : les pays du G90 n’ont pas tous les mêmes intérêts. En matière agricole, les pays africains ne sont pas vraiment compétitifs par rapport au Brésil, de sorte que la libéralisation demandée profiterait bien plus aux uns qu’aux autres. Plus généralement, présenter cette alliance comme celle du Sud contre le Nord, c’est faire fi des écarts indiscutables entre les NPI (Nouveaux Pays Industrialisés) comme l’Argentine et les pays d’Afrique subsaharienne. Contre toute attente pourtant, cette alliance résiste et, estimant ne pas avoir été satisfaite à propos du commerce des produits agricoles, refuse d’aborder les sujets de Singapour. Assez paradoxalement, la conférence de Cancun a donc échoué parce que des pays « nouvellement » industrialisés et des PVD n’ont pas obtenu la libéralisation du marché des produits agricoles qu’ils attendaient.

Présentée ainsi, la petite histoire de Cancun semble assez encourageante : des pays très différents trouvent le moyen d’imposer leurs desiderata aux deux plus puissants et maintiennent leur front commun, y compris pour assumer la rupture des négociations. Il y aurait là comme une rebuffade prometteuse : désormais il faudra compter avec eux. Mais, dans le même temps, il est simplificateur de faire du Sud, voire même de la lutte contre le libéralisme, les grands vainqueurs : d’un côté, les pays d’Afrique subsaharienne producteurs de coton, ravagés par les aides américaines à leurs producteurs nationaux, repartent sans avoir pu faire reconnaître leur préjudice ; de l’autre, l’affaiblissement de l’OMC conduit à reprendre des négociations bilatérales aux dépens de l’approche multilatérale. Les pays du Sud ont beaucoup à y perdre, tant le rapport de forces est déséquilibré. Et tant la mondialisation s’impose aujourd’hui non seulement comme une idéologie mais comme une réalité économique. Or là est le point : aucune nation n’est libérale au-delà de son intérêt propre. Il ne s’agit donc pas de se battre pour une régulation de la mondialisation contre un libre-échange prétendument sauvage. Il s’agit de se battre pour une autre régulation.

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Publiée dans Vacarme 26, , pp. 70-71.