quels lieux pour la planète ?

L’échec du Sommet de Copenhague l’a encore montré, nos institutions politiques ne nous permettent guère de faire face aux crises écologiques. Comme à l’accoutumée, ce constat s’est doublé d’une profession de foi quasi unanime dans les promesses du « local ». Pourtant, rien n’assure qu’un changement d’échelle, sous une forme ou une autre, soit une véritable alternative à notre impuissance politique actuelle. Se rapporter au local comme on se voue à un slogan pourrait s’avérer peu judicieux. Pour sortir de l’impasse, il conviendrait plutôt de se donner les moyens de prendre les décisions politiques adéquates aux échelles pertinentes, et de refonder nos institutions en conséquence. En lieu et place d’une valorisation excessive du local, la faculté d’ajustement spatial et temporel de la souveraineté pourrait ainsi définir le principe d’une nouvelle démocratie écologiste.

Notre économie, dont les structures actuelles sont en conflit flagrant avec les enjeux écologiques globaux, repose sur un système de pouvoir qui, de quelque façon qu’on l’aborde, ne saurait être qualifié de local : il est mondialisé, réticulaire, rhizomique, diffus. Comment l’urgence écologique aurait-elle le pouvoir de réorienter nos politiques publiques locales, alors qu’elle ne parvient pas à modifier les usages des relations internationales ?

Plus inquiétant encore, il se pourrait que les fondements théoriques de la valorisation du local révèlent une contradiction de principe insurmontable : en dépit du changement d’échelle, ils reconduisent en réalité la plupart des contradictions fondamentales de nos structures étatiques. Or, il existe peut-être une incompatibilité constitutive entre l’organisation des États modernes et la gestion démocratique des contraintes écologiques.

En France, les collectivités locales, communes, départements et régions, sont définies par un principe d’autonomie administrative, par la détention de compétences propres - générales et particulières -, et par la capacité de prendre des décisions dans des instances délibératives composées de représentants élus. C’est l’État, et lui seul, qui fixe le cadre législatif de l’exercice des collectivités territoriales, même s’il leur confie un certain nombre de ses compétences. Leur statut politique s’explique par un principe d’efficacité administrative et non par une conception forte de la démocratie : aucune des institutions locales ne possède de capacité législative propre, celle-ci restant la prérogative du Parlement français ou des instances européennes. Nos collectivités territoriales sont donc clairement dépourvues de l’exercice de la souveraineté. Mais on aurait tort de l’expliquer uniquement par notre tradition nationale de centralisation.

En effet, au moins du point de vue de la hiérarchisation des considérations de souveraineté, de sûreté et d’équilibre écologique, il n’y a pas tant de différences entre la France et les États dont l’organisation administrative et l’histoire sont tout autres. Tous se sont construits sur le principe d’une subordination des équilibres naturels à la préservation de la sûreté, même si cette sûreté est considérée comme dépendante des ressources naturelles (eau, énergie, matières premières, fertilité des sols). La souveraineté nationale moderne s’est organisée à partir d’un non-lieu écologique hérité de l’occupation militaire : elle a géométrisé l’espace et accordé aux lieux des valeurs d’approvisionnement allant de zéro (le tarissement des ressources) jusqu’au leurre d’une abondance inépuisable. La délégation/relégation de certaines compétences aux administrations locales a servi à esquiver l’équivoque fondamentale de la définition politique de la sécurité. Cette équivoque apparaît maintenant au grand jour : les équilibres naturels ont été tellement mis à mal par leur subordination à d’autres finalités, qu’ils ont fini par mettre en péril les approvisionnements. La difficulté est redoublée par la structure concurrentielle des relations internationales. Cette structure surdétermine tous les rapports entre les États, y compris ceux qui ont pour horizon un intérêt supposé commun, comme les équilibres écologiques globaux : dans ce cas-là comme dans tous les autres, les négociations internationales sont assujetties à l’équilibre des rapports de force entre les puissances. Aussi bien du point de vue interne que du point de vue externe, les structures des États entravent intrinsèquement la recherche de solutions collectives aux problèmes écologiques majeurs parce que celle-ci est toujours subordonnée à d’autres intérêts.

Or ces structures ne sont pas liées à la taille des territoires. Une mosaïque de municipalités autonomes, à la façon du système libertaire de Murray Bookchin, l’un des fondateurs de l’écologie sociale [1], ne résoudrait pas ces difficultés. Cette utopie reconduit malgré elle la plupart des apories classiques de la souveraineté : bien qu’elle fasse porter à bon escient l’attention sur la nécessité d’une démocratisation du pouvoir, elle ne réélabore pas la question de la légitimité de la distribution territoriale et la subordination de la préservation des équilibres naturels à la sécurité. Comment fonder justement le lien politique d’une population déterminée avec un territoire défini ? Si les critères possibles de délimitation de ses « frontières » incluent la nécessité de s’opposer à des pouvoirs économiques disproportionnés, l’argumentation valorisant la plus petite échelle de population se retourne contre elle-même : par un effet de dominos, la recherche de la souveraineté locale pousse à définir des territoires toujours plus importants. On perd alors l’ajustement du processus démocratique à l’échelle de l’usage, qui est pourtant le seul qui importe du point de vue social et écologique. Or cette difficulté liée à la taille d’un territoire idéalement discriminant ne vaut pas seulement pour les problèmes économiques. Elle est plus grande encore pour les problèmes écologiques : en l’occurrence elle paraît quasi insurmontable, parce qu’elle est cette fois absolument intrinsèque. S’agissant par exemple de la biodiversité, il est tout simplement impossible de prétendre structurer un processus démocratique pertinent grâce à l’exercice d’une souveraineté locale, parce qu’un petit territoire a de grandes chances d’être écologiquement insuffisant ou inapproprié : les espèces s’accommodent mal des périmètres autorisés ! Si la délimitation d’espaces réservés peut sembler satisfaisante pour quelques espèces de mammifères, d’oiseaux, de poissons ou de végétaux endémiques, elle ne correspond à rien dès lors qu’il s’agit d’espèces plus communes victimes de pollutions diffuses. Ainsi les vallées himalayennes de la région de l’Hindu Kush ont-elles vu leur production de pommes baisser de 40 % en 10 ans à cause de la disparition des pollinisateurs naturels, intoxiqués par les pesticides. De même pour l’exemple de l’eau. Vouloir préserver la qualité écologique des eaux en s’appuyant sur de petites municipalités souveraines paraît une absurdité : c’est à l’échelle globale d’un bassin versant que les décisions écologiques sont pertinentes, et il est des bassins versants qui couvrent la superficie de plusieurs pays…

Ainsi, en raison de la directive européenne programmant « le bon état écologique des eaux » pour 2015, et pour éviter des sanctions, le gouvernement a lancé une grande consultation nationale destinée à préparer un nouveau Schéma Directeur d’Aménagement (SDAGE). La consultation s’est faite sur un mode respectant le territoire hydrographique des bassins versants, seul à même d’assurer une gestion écologique cohérente des eaux. Admettons qu’elle puisse valoir comme une réflexion collective démocratique informée sur la politique de l’eau. Comment articuler ensuite ce débat et les politiques publiques ?

Au plan local, il existe des outils administratifs, les Schémas d’Aménagement et de Gestions des Eaux (SAGE) destinés à reprendre les grandes orientations de la politique de l’eau après concertation par des Comités de l’eau. À l’image des agences de bassin, ces Comités sont constitués d’une minorité de représentants d’usagers pour une majorité d’élus et de responsables de l’État. Mais ce n’est pas le point qui nous intéresse le plus. Ce qui nous importe est de montrer les effets de la subordination effective des impératifs écologiques aux structures de l’administration du territoire. Les bassins versants ayant souvent le tort d’être à cheval sur deux ou trois départements, la pertinence territoriale écologique est négligée au profit d’une cohérence administrative supposée. Rien d’étonnant dès lors à ce que de nombreux schémas d’aménagement soient soumis à des impératifs de croissance démographique qui ont, sur la qualité des eaux, la supériorité de permettre une augmentation douce des recettes d’impôts, plébiscitée par les élus des collectivités territoriales concernées. Et il faut bien admettre que la situation serait pire encore si l’État n’assurait pas directement la transversalité des décisions prises par les SAGE. La solution serait-elle alors dans un redécoupage « naturel » du territoire national, à partir d’unités écologiquement pertinentes ?

Un tel découpage « naturel » des entités locales, joint à une démocratisation de leur fonctionnement, paraîtrait peut-être susceptible de résoudre la difficulté. Mais, si l’espace du bassin versant définit une entité spatiale naturelle intellectuellement satisfaisante parce qu’elle circonscrit un périmètre incontestable, en réalité les bassins versants sont imbriqués les uns dans les autres au sein de bassins plus vastes, et l’état du littoral et de l’équilibre marin en dépendent largement… Si l’on voulait vraiment poser les fondements d’une démocratie de l’eau, il faudrait imaginer une multitude de parlements locaux dont les représentants soient élus sur les questions de gestion de l’eau, puis, non pas une structure concentrique et pyramidale, mais une série de structures transversales écologiquement appropriées, et susceptibles de se chevaucher. Comment articuler ces différents territoires les uns aux autres ? Comment délimiter les divisions territoriales pertinentes pour la préservation de la biodiversité ou pour une gestion durable de l’approvisionnement énergétique ?

Ce qui apparaît en fait c’est la difficulté de définir des frontières naturelles alternatives aux frontières administratives, même lorsque l’on dispose d’entités écologiques incontestables, comme c’est le cas pour un bassin versant. D’elle-même, la nature ne définit les contours d’aucun territoire politique, ni sous la forme forte des frontières nationales, ni sous la forme faible des frontières administratives. Mieux, les impératifs écologiques s’accommodent mal de tout découpage rigide et nécessitent le plus souvent une visée politique qui transcende le bornage. Notre appartenance aux lieux ne se réduit pas à celle de notre qualité de citoyen(ne) d’un État — fût-il idéalement petit et démocratique -, et encore moins à celle d’électeur d’une circonscription administrative. La notion même de territoire, qui est à la fois héritière de l’histoire de l’État-Nation et de l’épistémologie de la géographie, révèle ses limites dans sa disjonction avec celle de lieu. Or, si nos usages de la nature se déploient à partir des lieux, alors leur habitation démocratique suppose d’étendre l’espace de la discussion et de la décision publique aux différents périmètres de ces usages. S’agissant ainsi des biens communs naturels (eau), ou de la préservation des conditions des formes de vie actuelles (climat), les frontières éco-politiques pertinentes se trouvent au croisement des habitudes sociales et des espaces naturels : elles sont immanentes aux usages sur lesquels doivent porter la délibération et la décision politiques. Elle suppose une transversalité et une fluidité des échanges qui sont à l’opposé de l’administration des territoires, laquelle concentre tous les jeux sociaux du pouvoir. Dans certains cas, comme pour la pollution climatique, nos usages nous rendent solidaires d’une communauté étendue à l’ensemble des êtres humains. Il est donc nécessaire de distinguer une fois pour toutes la démocratie écologiste et l’autonomie locale.

La piste institutionnelle que je propose d’explorer est celle d’une invention visant à créer des organisations politiques provisoires ajustées à des usages et à des territoires précis, et mettant en œuvre les procédures les plus directes possibles. C’est d’une forme de souveraineté nouvelle qu’il s’agit. Une souveraineté paradoxale, parce que fragmentée, partielle et temporaire : fragmentée puisque ne concernant qu’une entité territoriale ajustée à l’usage écologique ; partielle parce qu’elle n’aurait qu’un objet déterminé ; et éphémère parce qu’elle serait appelée à disparaître une fois les décisions exécutées. À l’utopie improbable d’une réorganisation générale de l’espace politique pourrait se substituer un montage institutionnel discret mais souverain, se greffant sur des institutions existantes. Nous n’avons peut-être pas tant besoin de simplifier ou de « rationaliser » notre démocratie que de la bigarrer, de la démultiplier et de la mailler de visées collectives d’échelles territoriales différentes mais adéquates à leur objet. L’habitation démocratique des lieux se décline de multiples façons, qui se diffractent dans des aspects très différents de notre vie sociale, et nous rendent solidaires de collectivités hétérogènes qui ne coïncident pas avec les frontières politiques ou administratives. Moins notre perception politique des lieux se confondra avec la géométrie territoriale des zonages, moins nous serons soumis aux divisions territoriales administratives, plus nous serons capables d’inventer des modes inédits d’habitation des lieux.

On pourrait s’aventurer à suggérer que la nouvelle tâche des administrations étatiques, divisées en deux corps distincts, pourrait être à la fois d’organiser ces processus démocratiques aux échelles adéquates et d’en exécuter les décisions. Le débat public, les arbitrages et les décisions collectives seraient moins sujets à distorsions si cessait la complète confusion de la délibération et de l’exécution qui caractérise nos pouvoirs administratifs actuels. Mais ne nous y trompons pas : ce qui se joue là est bien la subversion du principe de l’organisation des États. Non seulement celui qui scelle notre tragique impuissance éco-politique, mais aussi celui qui induit notre fétichisation facile de l’autonomie locale ou d’un gouvernement citoyen mondial.